评论：以制度防范官员与国企管理者渎职

　　社论

　　最高人民检察院针对检察机关查办破坏市场经济秩序渎职犯罪提出了指导性意见，其中一条称:“对在改革开放、招商引资、企业改制过程中出现的失误或者失败，要慎重对待，严格区分罪与非罪界限，只要是从有利于发展出发，总体上符合中央精神和改革方向，没有徇私舞弊、中饱私囊，没有严重侵害群众利益，不要轻易立案。”这显然是对改革精神的

肯定和鼓励，目的在于为改革开放创造宽松的司法环境。

　　根据《刑法》渎职罪一章的规定，这一意见所涉及的人员首先包括参与改革开放措施之制定与实施、领导、监管招商引资、企业改制的行政官员。其次，也包括国有企业管理人员，他们会因为触犯刑法第三章所规定的经济犯罪行为，而被责以渎职罪。

　　政府职能部门的失误或失职主要表现为，政府职能部门与企业高级管理层自行制定产权改革规则、程序，对公众、对人大不公开，而在产权改革过程中也实行暗箱操作。国有企业管理人员则可能以各种形式侵吞、转移、低价出售国有资产。而政府相关部门在这个时候又可能存在监管不力的问题，有的时候甚至与其合谋。所有这些行为，如果给公共利益造成损害，就都涉嫌渎职。

　　应当说，在这几个方面，尤其是企业产权改革领域，过去几年暴露出相当多、也相当严重的问题。不仅造成了国有资产的流失，也直接损害了改革的声誉。鉴于这些情况，自从2004年下半年的郎顾之争以来，学界与公众、整个社会都对某些改革措施、对原有的经济增长方式进行了反思。有些领域的改革，尤其是原来问题比较严重的国有企业产权改革，基本上停滞下来。

　　这种反思是必要的，但是，很显然，经济仍要发展，改革仍得继续。不管是从效率，还是从公平的角度看，大量国有企业仍然需要进行产权改革。改革开放、招商引资等仍然是地方政府的重要任务。

　　在这一背景下，最高检出台这一指导性意见，旨在为改革开放提供一个较为宽松的环境。它也让人联想到深圳市人大常委会于去年11月份通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》。

　　但就现实而言，目前的问题似乎并不是各级政府官员受到制度或舆论的抑制，不敢改革开放，不愿招商引资，相关职能部门和国有企业也从来都不缺乏进行改制的决心与方案。情况似乎正好相反。对于行政官员和国有企业在改革开放、招商引资、企业改制过程中，制度与舆论的约束太少了。不是现有的制度给官员和企业经理们没有留出改革的空间，也不是社会不宽容行政官员、国企经理的创新精神。相反，制度对于这方面的活动，缺乏有效的规范。

　　改革目前正处于攻坚阶段，的确需要各级政府具有一种勇敢的改革精神。居于决策地位的官员如果心有顾虑不思改革，如果民众因为改革过程中存在的问题而拒绝改变现状，那么，改革转型将永远停留于目前的中间状态，反而不利于保障民众的权利和利益，从而不利于最根本的公共利益。

　　但是，改革能否推进、深化，并不完全取决于行政部门、国有企业有没有改革的勇气和创新的精神。推进、深化改革，并不是简单地鼓励创新精神的问题，而是鼓励什么样的创新、进行什么样的改革的问题。是在正当程序之下、平衡各方利益的创新，还是无视程序、损害一部分人的利益增加另一部分人的利益？

　　改革进行到这一阶段，改革的成败，已不取决于官员能否想出好点子，而取决于能不能形成一个优良制度框架，约束政府官员和国有企业管理人员想出正确的点子，保证增进公共利益、而不是增进自己利益的点子。如果说过去一年多关于改革的争论有什么价值的话，那就是告诉人们，有效地容纳各个利益群体表达自己诉求的改革方案决策程序，乃是改革成功的先决条件。改革精神确实仍然需要鼓励，但今天，改革精神须注入另一个核心价值:改革决策必须尊重程序。